Sulla politica fiscale delle banche centrali

di Massimiliano Scorrano

Memento pratico,

  ovvero le fonti del diritto,

la lettera di Andreatta e …#ildivorziodellottantùno

Prologo

Quanto riportato di seguito non vuole affatto essere una critica al Senatore Bagnai(1) per l’aver sostenuto che quella della monetizzazione del debito è politica fiscale e non monetaria. Il punto è che sì, è vero, trattasi di politica fiscale almeno tanto quanto politica fiscale è il QE, e questo è fuori discussione, ma il fatto che è falso affermare che al di fuori dell’eurozona le banche centrali finanziano gli Stati acquistando titoli di debito sul mercato primario.

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Dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana è stata ricostruita la gerarchia delle fonti:

1. sulla sommità di tale scala gerarchica vanno a posizionarsi i principi supremi o fondamentali, cosiddetti inviolabili (art.2) e quindi immodificabili e nemmeno rivedibili,

2. poi ci sono quelle previste da tutte le altre norme della carta costituzionale

3. tutte le altre leggi statali ordinarie e le altre fonti menzionate all’articolo 1 delle preleggi e quindi:

3.1 Le leggi

3.2 I regolamenti

3.3 Le norme corporative

3.4 Gli usi

(Nota bene, con la caduta del fascismo tutte le norme corporative hanno perduto efficacia mentre tutte le altre     hanno conservato la loro posizione gerarchica)

Giusto per fare un esempio, una legge ordinaria dello Stato non può modificare una norma Costituzionale salvo i casi e le procedure previste dall’articolo 138, come del resto una norma di rango inferiore non può contenere disposizioni e previsioni in contrasto con una norma di rango superiore.

La Legge ordinaria può modificare o abrogare qualsiasi norma non avente forma di legge e può essere abrogata o modificata solo da una Legge ordinaria successiva. Per intendersi, una Legge di cui al 3.1 può modificare/abrogare una prevista al 3.2 e al 3.4 (3.3 non esiste più) ma non viceversa. Solo quanto previsto da una norma di cui al punto 3.1 varia o abroga una legge del punto 3.1.

Dai regolamenti di cui al 3.3 si desumono i: 3.3.1 Regolamenti Ministeriali ed Interministeriali che attuano le proprie attività con circolari (3.3.1A) e comunicazioni (3.3.1B). Per intendersi la Lettera del #divorziodellottantùno di Beniamino Andreatta è un documento del tipo 3.3.1B.

Alla luce di quanto esposto, può una 3.3.1B abrogare una 3.1? Riformulando: può una lettera del Ministro Andreatta abrogare la legge Istitutiva della Banca d’Italia del 1893 e della Legge bancaria del 1936 con la quale “Una prima parte (tuttora in vigore) della legge definì la Banca d’Italia “istituto di diritto pubblico” e le affidò definitivamente la funzione di emissione (non più, quindi, in concessione); gli azionisti privati vennero espropriati delle loro quote, che furono riservate a enti finanziari di rilevanza pubblica; alla Banca fu proibito lo sconto diretto agli operatori non bancari, sottolineando così la sua funzione di banca delle banche. Una seconda parte della legge (abrogata quasi interamente nel 1993) fu dedicata alla vigilanza creditizia e finanziaria”? (2) Leggasi come indipendenza della politica monetaria dalla politica fiscale.

Evidentemente no, è la risposta. La pratica in uso fino al 1981 potremmo definirla incestuosa più che pratica matrimoniale. Con quella lettera si mise fine a qualcosa che non si poteva fare. Diciamo che fu più una comunicazione riservata ai “Mercati” dicendo: non lo facciamo più. Infatti l’Italia si stava affacciando, dopo il boom degli anni ‘60 del secolo scorso, sui mercati internazionali e stava trasformando i Titoli di Stato emessi sotto forma esclusiva di BOT (breve termine a copertura dei momentanei sfasamenti temporali per coprire le spese correnti) a BTP (lungo termine per copertura del lungo periodo, idonei per ristrutturare la durata dei BOT)(3).  A ben vedere, a quelli che dicono che il divorzio causò l’aumento degli interessi passivi si deve rispondere dicendo che non fu divorzio ma volontà programmata di reperire maggiori mezzi monetari a disposizione sui “mercati” internazionali che inizialmente, come tutte le attività “start-up”, possono non godere di tutta la fiducia necessaria che riverbera i suoi effetti sul tasso d’interesse. Il tasso di interesse, infatti, esprime tante cose (durata, margine di guadagno, fiducia). Effettivamente negli anni successivi i tassi iniziarono a scendere.

Ricapitolando:

a) una comunicazione interministeriale non ha possibilità di abrogare una Legge dello Stato.

b) Il debito pubblico iniziò a lievitare prima del 1981.

c) I tassi inizialmente salirono per poi ridiscendere per questioni di fiducia e speculazione.

Del resto fu lo stesso Ministro Andreatta a spiegare la portata dell’operazione e le motivazioni della lettera. Infatti da un’intervista, rilasciata al Sole 24 Ore, abbiamo la possibilità di recepire le motivazioni alla base delle scelte. Andreatta disse che “La soluzione classica al problema dell’inflazione sarebbe stata quella di una stretta del credito, accompagnata da una stretta fiscale ma avrebbe creato una recessione con la caduta di alcuni punti del Pil, come era accaduto nel 1975. L’imperativo era quindi quello di cambiare il regime della politica economica, che è qualcosa di più e di diverso dal cambiare la politica economica. Facendo queste proposte era mia intenzione drammatizzare la separazione fra Banca d’Italia e Tesoro per operare una disinflazione meno cruenta in termini di occupazione e di produzione, sostenuta dalla maggiore credibilità dell’istituto di emissione una volta che esso fosse liberato dalla funzione di banchiere del Tesoro.” 

Quindi l’operazione serviva per dare credibilità alle azioni intraprese. Alla base vi sono sempre scelte politiche ed in quel caso si decise che andavano cambiate alcune cose nel nome dei “mercati” che dovevano acquisire fiducia verso il sistema Italia. Non è, quindi, un caso che vi sia una “letteratura” astrusa che vuole che lo Stato italiano possa “stampare” moneta in quanto “gli altri lo fanno”. Tutto questo è effettivamente errato. Non a caso da dopo il bank panic del 1907, e quindi con le prime leggi in tal senso promulgate dal 1913 negli U.S.A., tutto questo non è concesso. Infatti con quelli leggi e da quella esperienza in poi, tutti gli stati a cascata hanno decretato la separazione della politica fiscale dalla politica monetaria, rendendo indipendenti tutte le Banche Centrali dai Governi. Del resto non poteva essere concesso neanche ante 2001 alla Banca d’Italia. Quello che avveniva prima del 1981 era solo una concessione di scoperto, un anticipo di cassa, ossia un anticipo sulle entrate fiscali future previste per un massimo del 13%. È bene ribadire che l’Italia, in quegli anni, si stava affacciando al mercato finanziario e doveva allinearsi agli altri stati, virando su una tipologia di T.D.S. che prevedesse un lungo periodo. Ribadiamo, la famosa lettera del Ministro Andreatta al Governatore Ciampi non decretava un “divorzio” bensì una comunicazione con la quale si prendeva atto che “non si faceva più” quello che era stato fatto fino a quel momento, visto che le norme non lo permettevano. Comunque è bene ricordare che quella pratica di anticipare scaricava gli effetti negativi del rischio di tasso proprio sul bilancio della Banca d’Italia.

Quindi è errato e totalmente fuorviante asserire che le altre Banche Centrali del mondo lo fanno. No, non lo fanno e non lo possono fare per via dello Leggi che i loro parlamenti hanno approvato proprio per separare la politica fiscale dalla politica monetaria. Noi non abbiamo dubbi in tal senso ma per rendere evidenze lo abbiamo chiesto direttamente ad alcune Banche Centrali, quelle che vanno per la maggiore, ossia:

• alla Bundes Bank a settembre 2018
• alla Bank of Japan a gennaio del 2019
• alla Bank of England a settembre del 2019.

Tutte e tre le Banche Centrali hanno risposto:

La Bu.Ba. dicendo che “La Deutsche Bundesbank non acquista titoli federali tedeschi sul mercato primario. Tuttavia, nel nostro ruolo di agente fiscale del governo tedesco, svolgiamo varie funzioni in nome e per conto del governo federale. Quindi effettuiamo aste regolari di titoli federali tedeschi tramite il Bund Bidding System (BBS). Ad ogni asta, il governo federale conserva una percentuale dei “Bund” per le operazioni sul mercato secondario come le partecipazioni del governo, che successivamente l’Agenzia finanziaria tedesca e la Bundesbank vendono gradualmente sui mercati secondari in nome e per conto del governo federale.”  (originale della risposta consultabile alla nota 4).

La BoJ dicendo la stessa cosa della Bu.Ba, ossia che no, non acquistano titoli del debito pubblico giapponese ma lo riacquistano dalle altre banche commerciali, tra cui vi sono quelle autorizzate ad acquistare sul mercato primario: si chiamano dealer anche in Giappone (originale della risposta consultabile alla nota 5). Inoltre, ci fanno comprendere che se lo facessero contravverrebbero a una chiara disposizione di legge, ossia quanto previsto dal “The Public Finance Act” in vigore dal 1947.

La BoE affermando la stessa cosa di Bu.Ba. e BoJ risponde che “The Bank of England has not purchased any gilts from the primary source(UK Government). All bonds purchased for the purposes of Quantitative Easing has been purchased on the open secondary market.” (originale della risposta consultabile alla nota 6)

Quello che porrà in atto la BoE post Brexit sarà semplicemente la possibilità, da parte del Governo inglese, di poter disporre di anticipi sulle entrate fiscali future.

Ci piace concludere con una piccola considerazione. Abbiamo potuto notare che le false convinzioni, forse dettate dai desiderata e non da come realmente funzionano le cose, possono essere cambiate solo intervenendo sulle norme che le hanno previste. Che in questo momento particolare ci sia la necessità di intervenire con la monetizzazione del debito è fuori discussione. Le norme in vigore in questo periodo particolare non consentono questa pratica come non lo consentivano anche prima, se non come forma di anticipi di entrate future dello Stato, di conseguenza facendo ricorso all’indebitamento e quindi ricorrendo ai mercati. La proposta di Draghi, ripresa dal Prof. Giulio Tremonti, sostanzialmente punta verso quella direzione. La ricetta è una sorta di debito perpetuo sotto forma di bond di lunghissimo periodo, non da emettere tutto insieme ma all’occorrenza. Il lungo periodo provvederebbe a riassorbire il valore nominale del debito grazie all’inflazione, se pur controllata.

05/05/2020, Massimiliano Scorrano

Bibliografia:

• Manuale di diritto privato Torrente/Schlesinger, Giuffrè Editore 2004
• Temistocle Martines Diritto Pubblico, Giuffrè Editore 2005

Note

1. https://www.youtube.com/watch?v=IpJSjpTnldU
2. https://www.bancaditalia.it/chi-siamo/storia/istituzione/index.html
3. http://www.giacintoauriti.com/notizie/187-e-errato-e-totalmente-fuorviante-parlare-di-divorzio-tra-banca-d-italia-e-tesoro.html
4. http://www.giacintoauriti.com/notizie/180-la-buba-non-finanzia-la-spesa-pubblica.html
5. http://www.giacintoauriti.com/notizie/186-nemmeno-la-banca-centrale-del-giappone-finanzia-lo-stato.html
6. http://www.giacintoauriti.com/notizie/195-per-quelli-che-la-bank-of-england-acquista-sul-primario.html